Progressive Industrial Policy for the Global South: A Latin American Perspective

Fuente: socialeurope.eu/

Escribe: José Miguel Ahumada and Fernando Sossdorf

La economía mundial está atravesando una transformación profunda, alejándose de la globalización neoliberal que definió las relaciones económicas internacionales desde la década de 1980 hasta la crisis financiera de 2008. Este cambio está impulsado por la emergencia climática, la revolución digital, el aumento de las tensiones militares y una creciente guerra comercial que involucra a Estados Unidos, la Unión Europea y China. Este conflicto va más allá de los aranceles e incluye la competencia por minerales críticos, el control de las plataformas digitales, la reestructuración de las cadenas globales de valor y la apropiación de la propiedad intelectual.

Este conflicto estructural ha tenido dos grandes consecuencias. En primer lugar, el orden comercial multilateral neoliberal ha sido efectivamente superado. Medidas unilaterales, como los aranceles, las restricciones a las inversiones y los subsidios selectivos, han desplazado principios fundamentales de la Organización Mundial del Comercio (OMC), como el de «Nación Más Favorecida» (NMF) y el de «Trato Nacional». Han pasado a prevalecer nuevas lógicas basadas en la seguridad nacional, la autonomía estratégica y la competencia geopolítica. En segundo lugar, el uso de instrumentos de política industrial (PI), incluidos los aranceles, las regulaciones sobre inversiones, los subsidios y el gasto público, se ha normalizado como un medio legítimo para fortalecer sectores estratégicos nacionales y reconfigurar las ventajas comparativas de cada país.

Dada la transformación del orden económico internacional y el renovado énfasis en la política industrial en el Norte Global, surgen preguntas cruciales: ¿Qué posición ocupa el Sur Global en este nuevo contexto? ¿Y qué tipo de política industrial puede diseñarse desde el Sur Global, teniendo en cuenta sus desafíos estructurales y su posición periférica en la economía mundial?

El retorno de la política industrial: un cambio de enfoque

La actual orientación de la política industrial de las economías desarrolladas está determinada principalmente por preocupaciones de seguridad nacional y por el objetivo de alcanzar una autonomía estratégica. En Estados Unidos, sucesivas administraciones han promovido el reshoring o nearshoring de la producción, particularmente para alejarla de China, mediante subsidios e incentivos destinados a grandes empresas. Entre los ejemplos más destacados se encuentran la CHIPS Act y la Inflation Reduction Act (IRA). Durante la administración Trump, esta estrategia se redujo en gran medida a una política arancelaria unilateral, orientada a confrontar a los competidores globales, especialmente China.

La Unión Europea, por el contrario, ha adoptado un enfoque más fluctuante. Inicialmente basada en la sostenibilidad ambiental y la descarbonización, la política industrial europea se ha orientado cada vez más hacia el fortalecimiento de su complejo militar-industrial, respaldado por gasto fiscal específico, programas de crédito y subsidios estratégicos. En este contexto, la política industrial en el Norte Global ha adoptado la forma de un “desriesgo corporativo” (corporate de-risking), proporcionando garantías regulatorias y financieras, en gran medida desvinculadas de requisitos laborales o ambientales, a grandes empresas que invierten en sectores considerados estratégicos.

Los resultados de este renovado impulso de la política industrial siguen siendo inciertos. Las estrategias proteccionistas sin obligaciones —“zanahorias sin palos”—, combinadas con una débil protección laboral y una falta de capacidad institucional para orientar procesos complejos de reindustrialización, difícilmente lograrán revertir el deterioro de las capacidades productivas que se ha producido durante décadas de desregulación neoliberal. Además, estas políticas generan importantes efectos colaterales sobre el orden económico internacional, especialmente para los países del Sur Global y para bienes comunes globales como el medio ambiente.

Como advirtió Raúl Prebisch hace décadas, los aranceles impuestos por las economías avanzadas funcionan, en la práctica, como impuestos indirectos sobre los países periféricos, reduciendo su margen de maniobra para implementar políticas de desarrollo. Actualmente, el aumento de los aranceles y las nuevas barreras a la inversión están debilitando el comercio mundial, incrementando la volatilidad de los mercados financieros y alimentando un ciclo de desaceleración económica global cuyos efectos se sienten con mayor intensidad en las economías en desarrollo.

Además, el desplazamiento hacia una lógica de seguridad nacional ha eclipsado desafíos estructurales globales, entre ellos la protección ambiental, la salud pública y la equidad. Durante la pandemia, tanto Estados Unidos como la Unión Europea se opusieron a suspender los derechos de propiedad intelectual para permitir el acceso universal a las vacunas, rechazando propuestas presentadas por India y Sudáfrica. En materia de inversiones, aunque la UE ha introducido reformas limitadas a su sistema de solución de controversias entre inversores y Estados (ISDS), Estados Unidos ha mantenido las cláusulas tradicionales de ISDS en la mayoría de sus tratados con países del Sur Global. Del mismo modo, ambas potencias han defendido la moratoria de la OMC sobre los aranceles a los servicios digitales, facilitando así la apropiación gratuita de datos digitales del Sur Global por parte de grandes plataformas con sede en el Norte.

En resumen, la emergencia climática, la guerra comercial y las desigualdades constituyen desafíos fundamentales para la sostenibilidad a largo plazo del crecimiento económico. Sin embargo, el actual resurgimiento de la política industrial en el Norte Global parece ignorar estas transformaciones. Al concentrarse exclusivamente en rescatar industrias nacionales en declive y militarizar sus economías, estas estrategias corren el riesgo de profundizar la fragmentación internacional y reforzar una lógica de suma cero, desperdiciando así una oportunidad crucial para repensar colectivamente los fundamentos del orden económico mundial.

Una agenda progresista de política industrial para el Sur Global

En un contexto de creciente inestabilidad internacional y de intensificación de la competencia geopolítica, América Latina corre el riesgo de profundizar su posición subordinada dentro de las cadenas globales de valor. La región enfrenta una doble trampa: la especialización en sectores de baja productividad y altas emisiones de carbono. Esta situación se ve agravada por su exposición a perturbaciones globales, como las guerras comerciales y la fragmentación tecnológica, así como por la creciente crisis climática.

La nueva carrera mundial por el control de minerales críticos podría encerrar a los países ricos en cobre, litio y tierras raras en acuerdos comerciales rígidos, inversiones extractivas con escasos vínculos con las economías locales y modelos de desarrollo desconectados de los ecosistemas nacionales. Mientras tanto, economías como México y las de América Central están perdiendo terreno en la industria manufacturera ligera frente a la competencia china, consolidando aún más una especialización en actividades de bajo valor agregado y trabajo poco cualificado.

Esta inserción periférica persiste en una región caracterizada por debilidades estructurales de larga duración: desindustrialización prematura, baja complejidad productiva y profundas brechas internas de productividad e ingresos, factores que han contribuido a un crecimiento volátil y estancado a largo plazo. La fragilidad de las estrategias industriales nacionales agrava el problema. Durante las últimas dos décadas, la política industrial latinoamericana ha sido inconsistente, dependiente de los ciclos políticos, insuficientemente financiada y limitada en su capacidad para promover el aprendizaje tecnológico y los efectos de derrame. Incluso durante períodos favorables, como el auge de las materias primas entre 2003 y 2013, las ganancias extraordinarias se destinaron en gran medida a medidas redistributivas desvinculadas del cambio estructural.

Frente a este escenario, una agenda progresista de política industrial para la región debe construir simultáneamente nuevas capacidades productivas y abordar los desafíos globales que están desarrollándose. Para ello, los autores proponen cinco dimensiones estratégicas que articulen acciones en múltiples escalas.

Primero, establecer un nuevo acuerdo respecto de la inversión extranjera directa (IED). Aunque la IED continúa siendo una fuente fundamental de capital, históricamente se ha dirigido principalmente hacia sectores extractivos o mercados oligopólicos nacionales en América Latina. Dado el poder de mercado de la región en minerales críticos y energías renovables, es posible aprovechar esta posición para negociar marcos de inversión que incluyan requisitos de transferencia tecnológica, exigencias de contenido local, elevados estándares ambientales y asociaciones público-privadas. Para evitar una “carrera hacia el abismo” regulatoria, estos marcos deberían tener alcance regional y ser coordinados entre las principales economías intensivas en recursos.

Segundo, fortalecer las redes productivas regionales. En un mundo de creciente fragmentación e incertidumbre, América Latina debe profundizar sus vínculos comerciales y de inversión intrarregionales para fomentar la autonomía productiva y reducir su huella de carbono. Sectores estratégicos como la electromovilidad —dependiente de minerales como el cobre y el litio— podrían servir como plataforma para promover la diversificación productiva y avanzar hacia actividades de mayor valor dentro de las cadenas globales.

Tercero, alinear el regionalismo productivo con el regionalismo financiero. La coordinación entre bancos nacionales de desarrollo —como el BNDES— y bancos multilaterales —como la CAF— podría permitir inversiones conjuntas en sectores estratégicos, mejorar el acceso a capital en condiciones favorables y aumentar la autonomía financiera respecto de los grandes centros financieros mundiales. Una idea que merece ser explorada es la creación de empresas públicas intergubernamentales que actúen como catalizadoras de la innovación y pioneras en el desarrollo de redes productivas densas y tecnológicamente sofisticadas; los casos de Airbus y Eurostar en Europa pueden servir como ejemplos importantes.

Cuarto, garantizar la soberanía digital. Actualmente, los flujos de datos digitales desde el Sur Global hacia el Norte son extraídos como materia prima por grandes plataformas tecnológicas, que posteriormente los procesan y transforman en servicios digitales de alto valor agregado que venden nuevamente a los mercados periféricos. Estos flujos constituyen una forma de bien público cuyo uso debe ser regulado. Los gobiernos latinoamericanos —y los del Sur Global en general— deben impulsar marcos jurídicos nacionales, regionales y multilaterales que garanticen el control soberano sobre estos activos digitales estratégicos.

Quinto, redefinir la arquitectura institucional de la política industrial. Una agenda progresista de política industrial debe ir más allá de corregir fallas de mercado o conceder subsidios sin condiciones. Debe concebirse como una arquitectura institucional integral que establezca las “reglas del juego”, redefina los límites de los mercados y oriente la acumulación hacia objetivos colectivos. Esta arquitectura debe estar integrada socialmente, con mecanismos de transparencia, deliberación pública y participación de los trabajadores y de la sociedad civil. Actualmente, la política industrial del Norte Global parece estar dominada por un complejo militar-industrial centralizado, enfocado en la seguridad nacional y con escasa preocupación por una descarbonización profunda o por mejorar el empleo regional. América Latina puede ofrecer una alternativa: una política industrial participativa, orientada a la sostenibilidad y comprometida con la protección de los bienes comunes globales.

Ingles.

The global economy is undergoing a profound transformation, moving away from the neoliberal globalisation that defined international economic relations from the 1980s until the 2008 financial crisis. This shift is driven by the climate emergency, the digital revolution, rising military tensions, and an escalating trade war involving the United States, the European Union, and China. This conflict extends beyond tariffs, encompassing the race for critical minerals, control of digital platforms, the restructuring of global value chains, and the appropriation of intellectual property.

This structural conflict has had two major consequences. First, the neoliberal multilateral trade order has been effectively surpassed. Unilateral measures, such as tariffs, investment restrictions, and selective subsidies, have displaced foundational World Trade Organisation (WTO) principles like “Most-favoured-nation” (MFN) and “National Treatment”. New logics, based on national security, strategic autonomy, and geopolitical competition, have taken precedence. Second, the use of industrial policy (IP) instruments, including tariffs, investment regulations, subsidies, and public spending, has become normalised as a legitimate means to strengthen domestic strategic sectors and reconfigure national comparative advantages.

Given the transformation of the international economic order and the renewed emphasis on industrial policy in the Global North, crucial questions arise: How is the Global South positioned within this new context? And what kind of (IP) can be designed from the Global South, considering its structural challenges and peripheral position in the global economy?

The Return of Industrial Policy: A Shifting Focus

The current industrial policy orientation of developed economies is primarily shaped by national security concerns and the goal of strategic autonomy. In the United States, successive administrations have promoted the reshoring or nearshoring of production, particularly away from China, by offering subsidies and incentives to large corporations. Notable examples include the CHIPS Act and the Inflation Reduction Act (IRA). Under the Trump administration, this strategy was largely reduced to a unilateral tariff policy focused on confronting global competitors, especially China.

The European Union, by contrast, has adopted a more fluctuating approach. Initially grounded in environmental sustainability and decarbonisation, European IP has increasingly shifted towards strengthening its military-industrial complex, supported by targeted fiscal spending, credit programmes, and strategic subsidies. In this context, IP in the Global North has taken the form of corporate de-risking, providing regulatory and financial guarantees largely decoupled from labour or environmental requirements to large firms investing in sectors deemed strategic.

The outcomes of this renewed industrial policy remain uncertain. Protectionist strategies without obligations — “carrots without sticks” — combined with weak labour protections and a lack of institutional capacity to steer complex reindustrialisation processes, are unlikely to reverse the long-term erosion of productive capabilities that has occurred over decades of neoliberal deregulation. Furthermore, these policies generate significant collateral effects on the international economic order, particularly for Global South countries and global commons such as the environment.

As Raúl Prebisch warned decades ago, tariffs imposed by advanced economies function, in practice, as indirect taxes on peripheral countries, curtailing their developmental policy space. Today, escalating tariffs and new barriers to investment are undermining global trade, increasing financial market volatility, and feeding a cycle of global economic slowdown, whose impacts are most acutely felt in developing economies.

Moreover, the shift towards national security has overshadowed structural global challenges, including environmental protection, public health, and equity. During the pandemic, both the US and the EU opposed waiving intellectual property rights to allow universal access to vaccines, rejecting proposals put forward by India and South Africa. In the area of investment, while the EU has introduced limited reforms to its investor–state dispute settlement (ISDS) system, the US has retained traditional ISDS clauses in most of its treaties with countries in the Global South. Likewise, both powers have defended the WTO moratorium on tariffs for digital services, thereby enabling the free appropriation of digital data from the Global South by large Northern-based platforms.

In summary, the climate emergency, the trade war, and inequalities constitute critical challenges to the long-term sustainability of economic growth. Yet, the current resurgence of industrial policy in the Global North appears blind to these transformations. By focusing narrowly on rescuing declining national industries and militarising their economies, these strategies risk deepening international fragmentation and reinforcing a zero-sum logic, thereby squandering a pivotal opportunity to collectively rethink the foundations of the global economic order.

A Progressive Industrial Policy Agenda for the Global South

In the context of growing international instability and intensifying geopolitical competition, Latin America risks deepening its subordinate position within global value chains. The region faces a dual trap: a specialisation in low-productivity sectors with high carbon emissions. This situation is exacerbated by its exposure to global disruptions, such as trade wars and technological fragmentation, as well as the escalating climate crisis.

The new global race for control over critical minerals could lock countries rich in copper, lithium, and rare earths into rigid trade agreements, extractive investments with weak local linkages, and development models disconnected from domestic ecosystems. Meanwhile, economies like Mexico and those in Central America are losing ground in light manufacturing to Chinese competition, further entrenching a specialisation in low-value-added activities and low-skilled labour.

This peripheral insertion persists within a region already marked by longstanding structural weaknesses: premature deindustrialisation, low productive complexity, and deep internal gaps in productivity and income, all of which have contributed to volatile and stagnant long-term growth. The fragility of national industrial strategies compounds this. Over the past two decades, industrial policy in Latin America has been inconsistent, subject to political cycles, poorly financed, and limited in its ability to foster technological learning and spillovers. Even during favourable periods, such as the commodity boom between 2003 and 2013, windfall profits were largely spent on redistributive measures decoupled from structural change.

Against this backdrop, a progressive industrial policy agenda for the region must simultaneously build new productive capabilities and address the global challenges currently unfolding. To this end, we propose five strategic dimensions that articulate action across multiple scales.

First, establishing a new deal with respect to foreign direct investment (FDI). While FDI remains a key source of capital, it has primarily targeted extractive sectors or domestic oligopolistic markets in Latin America. Given the region’s market power in critical minerals and renewable energy, it is feasible to leverage this position to negotiate investment frameworks that include technology transfer requirements, local content provisions, high environmental standards, and public–private partnerships. To prevent a regulatory “race to the bottom”, such frameworks should be regional in scope and coordinated among the leading resource-intensive economies.

Second, strengthening regional production networks. In a world of increasing fragmentation and uncertainty, Latin America must deepen its intra-regional trade and investment ties to foster productive autonomy and reduce carbon footprints. Strategic sectors such as electromobility — dependent on minerals such as copper and lithium — could serve as a platform for promoting productive diversification and upgrading within global value chains.

Third, aligning productive regionalism with financial regionalism. Coordinating national development banks (such as BNDES) with multilateral ones (such as CAF) could enable joint investments in key sectors, improving access to capital on favourable terms and enhancing financial autonomy from global financial centres. One idea worth exploring is the creation of intergovernmental public enterprises that act as catalysts of innovation and pioneers in the development of dense and technologically sophisticated production networks (the cases of Airbus and Eurostar in Europe can serve as important examples).

Fourth, ensuring digital sovereignty. Today, digital data flows from the Global South to the North are extracted as raw material by major tech platforms, which then process and repackage them into high-value-added digital services sold back to peripheral markets. These flows constitute a form of public good the use of which must be regulated. Latin American governments — and those in the Global South more broadly — must push for national, regional, and multilateral legal frameworks that secure sovereign control over these strategic digital assets.

Fifth, redefining the institutional architecture of industrial policy. A progressive IP agenda must go beyond correcting market failures or granting subsidies with no strings attached. It should be conceived as a comprehensive institutional architecture that sets the “rules of the game”, redefines market boundaries, and directs accumulation towards collective objectives. This architecture must be socially embedded, with mechanisms for transparency, public deliberation, and participation of labour and civil society. Today, industrial policy in the Global North appears dominated by a centralised military-industrial complex focused on national security, with limited concern for deep decarbonisation or regional employment upgrading. Latin America can provide an alternative: a participatory, sustainability-oriented industrial policy committed to protecting the global commons.