Fuente: Cebri.org

Autor: Filipe Nasser

La analogía histórica es recurrente[1]. Para describir un mundo en el que un reducido directorio de líderes decide el rumbo de los acontecimientos, se recurre a la memoria de la paradigmática conferencia reunida en la Crimea soviética en febrero de 1945. En aquella ocasión, Franklin Roosevelt, Josef Stalin y Winston Churchill se sentaron a orillas del mar Negro para, sobre la base del oligopolio más que de la representatividad, definir los contornos del orden internacional de la posguerra.

La Conferencia de Yalta es conocida por haber repartido Europa en zonas de influencia. Paradójicamente, también sembró las semillas para la formación de un orden internacional construido sobre las promesas del multilateralismo, la limitación del uso de la fuerza entre los Estados y la aplicación universal del Derecho Internacional. Con la creación de las Naciones Unidas, se consagró la idea de igualdad jurídica entre los Estados, aunque de manera imperfecta, ya que conservaba vestigios de jerarquización: al fin y al cabo, otorgó a cinco potencias aliadas la condición de miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con derecho a veto en los asuntos relacionados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

Ahora bien, la evolución reciente del orden internacional —desde mediados de la década de 2010 y, de manera más pronunciada, desde 2022— apunta hacia el rápido desmantelamiento del ideario de la posguerra: violaciones sistemáticas del Derecho Internacional; banalización del uso de la fuerza militar; recrudecimiento de la competencia entre las grandes potencias y retorno de la realpolitik; crisis permanente del multilateralismo; consolidación de acuerdos plurilaterales y, peor aún, triunfo del unilateralismo; reducción de los incentivos para la cooperación entre los Estados; relegación de la diplomacia en favor de la bravuconería y la confrontación; desmantelamiento de alianzas tradicionales; desprecio por agendas transnacionales, como la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático; brotes proteccionistas; y «desglobalización» son algunos de los fenómenos entrelazados que desafían las bases de la arquitectura de la gobernanza global tal como la conocíamos hasta hace poco.

El más reciente de estos fenómenos sería la «rehierarquización» de las relaciones internacionales en torno a un pequeño oligopolio de grandes potencias. En otras palabras, se trata de la presunción de superioridad —que se suponía superada— y de la reivindicación de un «estatus especial» respecto del conjunto de la comunidad internacional, en virtud de las dimensiones territoriales, demográficas y económicas, así como de la capacidad militar. Según esta interpretación, algunos pocos grandes países dotados de armas nucleares se arrogarían las prerrogativas de tomar decisiones guiadas por sus propios intereses, en nombre de la colectividad, frecuentemente haciendo caso omiso del Derecho Internacional y en perjuicio de la convivencia pacífica entre las naciones.

En un orden internacional «rehierarquizado», se establecerían arbitrariamente zonas de influencia, creando relaciones de soberanía y vasallaje entre las grandes potencias y los países más pequeños. Esto tendería, además, a fomentar la lógica del intervencionismo, según la cual las potencias que integran el autoproclamado directorio dirigente se sentirían autorizadas a intervenir en la soberanía nacional de otros países.

En un artículo reciente para Foreign Policy, Sarang Shidore (2025) recuerda que «las esferas de influencia son un tipo de acuerdo entre grandes potencias para ordenar el mundo. Tradicionalmente, implican una división territorial implícita entre grandes potencias, combinada con un entendimiento compartido sobre cómo mantener el acuerdo y resolver las diferencias» (traducción propia). El autor admite que la aplicación del concepto a la realidad internacional contemporánea podría encontrar importantes límites, entre ellos la existencia de «potencias intermedias» que no están dispuestas a aceptar dócilmente la idea de obediencia y subordinación a capitales extranjeras. Además, el grado de «entendimiento común» entre las propias grandes potencias podría verse limitado por la magnitud de la competencia existente entre ellas.

La emergencia de un orden internacional multipolar, competitivo y desigual tenderá a estimular la búsqueda del equilibrio de poder basada en la medición de fuerzas, en lugar de fomentar una convivencia internacional plural y respetuosa de las particularidades de los países más pequeños y menos desarrollados. En este entorno competitivo suele prevalecer, por regla general, una dinámica de suma cero en las relaciones entre los actores internacionales; es decir, los beneficios obtenidos por un determinado bloque son interpretados como pérdidas por los demás.

Sería ingenuo imaginar que la noción de «jerarquía informal» jamás haya estado ausente desde la instauración del moderno sistema de Estados. Lo que importa, sin embargo, es el grado de formalización de esa jerarquía y —peor aún— el descaro con el que se practica. Si permanece incuestionable la asimetría inscrita en el ADN del sistema —es decir, la existencia de países reconocidamente con mayor o menor capacidad para influir en las decisiones—, lo que se constata actualmente es un intento de regresar a la «ley del más fuerte».

Henry Kissinger, figura destacada de la escuela realista de las Relaciones Internacionales, sostenía que, para ser estable, el orden internacional debía apoyarse en los pilares del equilibrio y la legitimidad. Si este nuevo orden multipolar, intrínsecamente jerárquico, echara raíces, podría ser posible alcanzar algún tipo de equilibrio; sin embargo, la legitimidad sería mucho más difícil de conseguir. No se vislumbra hoy, por ejemplo, el surgimiento de un «Concierto europeo global»; es decir, un orden multipolar entre potencias equivalentes, como el forjado por el Congreso de Viena de 1815 después de las guerras napoleónicas. También resulta evidente el contraste con el espíritu integracionista —el «liberal-institucionalismo» o la «globalización», dependiendo de cómo se quiera interpretar— que prevaleció desde la caída del Muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética hasta mediados de la década de 2010.

Por el contrario, lo que podríamos llegar a presenciar es una combinación anómala entre el modus vivendi del equilibrio de poder de la Guerra Fría y una nueva modalidad del tipo de imperialismo europeo practicado durante el siglo XIX, en el marco del Great Game, protagonizado por Gran Bretaña y el Imperio otomano en Asia Central, y de la «carrera por África», en lo que respecta a una reedición de la competencia por los recursos minerales en distintas partes del mundo.

No son escenarios optimistas.

Brasil tiene una larga tradición de defensa de la igualdad soberana entre los Estados, lo que significa, en la práctica, un rechazo categórico a una jerarquización extrema. Desde que Ruy Barbosa defendió este concepto ante la Segunda Conferencia de Paz de La Haya, en 1907, se consolidó como parte del patrimonio conceptual de la diplomacia brasileña.

Para los países como Brasil, defensores de la estabilidad y del cumplimiento de normas internacionales universalmente acordadas, será, como mínimo, un desafío navegar en este «nuevo-viejo orden internacional», que renuncia a los elevados principios consagrados en la posguerra y combina características de épocas que hace mucho tiempo parecían superadas. El equilibrio en la conducción de las relaciones diplomáticas y la firmeza en la defensa de la soberanía nacional son igualmente assets de la política exterior brasileña, tradicionalmente independiente y autónoma, que sobrevive a las pruebas del tiempo.

Desde una perspectiva brasileña, será siempre preferible un orden plural, basado en una gobernanza global estable y previsible, en el que la cooperación, el multilateralismo y el Derecho Internacional prevalezcan sobre sus alternativas. En la frase que inmortalizó en La Haya, Barbosa (1907) parece haber vislumbrado la tercera década del siglo XXI: «Vi a todas las naciones del mundo reunidas, y aprendí a no avergonzarme de la mía. Al medir de cerca a los grandes y poderosos, los encontré más pequeños y débiles que la justicia y el derecho».

Portugues.

Aanalogia histórica é recorrente[1]. Para descrever um mundo em que um enxuto diretório de líderes decide o rumo dos acontecimentos, recorre-se à memória da paradigmática conferência reunida na Crimeia soviética em fevereiro de 1945. Na ocasião, Franklin Roosevelt, Josef Stalin e Winston Churchill sentaram-se às margens do Mar Negro para, na base do oligopólio mais do que da representatividade, definir os contornos da ordem internacional do pós-guerra. 

A Conferência de Ialta é conhecida por ter loteado a Europa em zonas de influência. Algo paradoxalmente, também plantou as sementes para a formação de ordem internacional montada sobre as promessas do multilateralismo, da limitação do uso da força entre Estados e da aplicação universal do Direito Internacional. Com a criação das Nações Unidas, consagrava-se a ideia de igualdade jurídica entre os Estados, ainda que imperfeita, já que conservava resíduos de hierarquização: afinal, ungiu cinco potências aliadas à condição de membros permanentes do Conselho de Segurança – e com direito a veto nos assuntos afetos à manutenção da paz e da segurança internacionais.

Ora, a evolução recente da ordem internacional – a partir de meados da década de 2010, e, de forma mais pronunciada, desde 2022 – aponta para a acelerada desmontagem do ideário do pós-guerra: violações sistemáticas contra o Direito Internacional; banalização do uso da força militar; recrudescimento da competição entre grandes potências e retorno da "realpolitik"; crise permanente do multilateralismo; consagração de arranjos plurilaterais e, pior, triunfo do unilateralismo; redução dos incentivos para cooperação entre os Estados; preterição da diplomacia em favor da bravata e do enfrentamento; desmonte de alianças tradicionais; desprezo por agendas transnacionais, como a proteção do meio ambiente e o combate às mudanças climáticas; surtos protecionistas; e “desglobalização” são alguns dos fenômenos entrelaçados que desafiam as bases da arquitetura da governança global como a conhecíamos até recentemente.

O mais recente desses fenômenos seria a "re-hieraquização" das relações internacionais em torno de um pequeno oligopólio de grandes potências. Em outras palavras, trata-se da presunção de superioridade – que se supunha superada – e da reivindicação de “status especial” em relação ao conjunto da comunidade internacional, por força das dimensões territorial, demográfica e econômica e também da musculatura militar. De acordo com essa interpretação, alguns poucos grandes países nuclearmente armados se arrogariam as prerrogativas de tomar decisões autointeressadas, em nome da coletividade, frequentemente ao arrepio do Direito Internacional e em prejuízo da convivência pacífica entre as nações. 

Em uma ordem internacional “re-hierarquizada”, seriam designadas zonas de influências arbitrárias, estabelecendo relações de soberania e vassalagem entre as grandes potências e países menores. Tende a fomentar, além disso, a lógica do intervencionismo, segundo a qual as potências que compõem o autoproclamado diretório dirigente sentem-se à vontade para intervir na soberania nacional alheia.

Em recente artigo para a Foreign Policy, Sarang Shidore (2025) recorda que: "esferas de influência são um tipo de arranjo de grandes potências para ordenar o mundo. Tradicionalmente, envolvem uma repartição territorial implícita entre grandes potências combinada com um entendimento compartilhado sobre como manter o arranjo e resolver as diferenças (tradução própria)". O autor admite que a aplicação do conceito à realidade internacional contemporânea poderá esbarrar em limites importantes, inclusive a existência de "potências intermediárias" indispostas a acatar docilmente a ideia de obediência e subordinação a capitais estrangeiras. Adicionalmente, o grau de "entendimento comum" entre as auto imputadas grandes potências poderá esbarrar na extensão da competição travada entre as próprias.  

A emergência de uma ordem internacional multipolar competitiva e anti-isonômica tenderá a estimular a busca pelo equilíbrio de poder com base na medição de forças, ao invés de encorajar uma convivência internacional plural e ciosa das especificidades dos países menores e menos desenvolvidos. Nesse ambiente competitivo, costuma, via de regra, prevalecer a dinâmica de soma-zero nas relações entre os atores internacionais; ou seja: em que os ganhos de um dado campo é interpretado como perda pelos outros. 

Seria ingênuo imaginar que a noção de "hierarquia informal" jamais esteve ausente desde a instauração do moderno sistema de Estados. Importa, contudo, o grau de formalização dessa hierarquia e – pior – do despudor com que é praticada. Se permanece inquestionável a assimetria inscrita no DNA do sistema – ou seja, a existência de países admitidamente com maior ou menor capacidade de influir nas decisões –, o que se constata hoje é um ensaio de regresso à "lei do mais forte".

Alto cardeal da escola realista das Relações Internacionais, Henry Kissinger postulava que, para ser estável, a ordem internacional deveria estar apoiada nos pilares do equilíbrio e da legitimidade. Caso essa nova ordem multipolar intrinsecamente hierárquica crie raízes, pode ser até possível que se pactue algum tipo de equilíbrio; já a legitimidade será mais custosa de alcançar. Não se vislumbra, hoje, por exemplo, a emergência de um "Concerto europeu global"; isto é, uma ordem multipolar entre potências equivalentes, tal como forjada pelo Congresso de Viena de 1815, após as guerras napoleônicas. É igualmente indisfarçável o contraste com o ânimo integracionista – o "liberal-institucionalismo" ou a "globalização", a depender de como se queira enxergar – que prevaleceu da queda do Muro de Berlim e a dissolução da União Soviética até meados dos anos 2010. 

Ao contrário, o que poderemos vir a testemunhar é uma anômala combinação entre o modus vivendi de equilíbrio de poder da Guerra Fria e nova modalidade do tipo de imperialismo europeu praticada no século XIX, na forja do Great Game, travado entre Grã Bretanha e Império Otomano na Ásia Central, e da "corrida pela África", no que se refere à reedição de competição por recursos minerais ao redor do mundo. 

Não são cenários otimistas.

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O Brasil tem longa tradição de defesa da igualdade soberana entre os Estados, o que significa, na prática, a rejeição cabal à hierarquização extremada. Desde que Ruy Barbosa defendeu o conceito perante a Segunda Conferência da Paz da Haia, em 1907, firmou-se como patrimônio conceitual da diplomacia brasileira. 

Para os países, como o Brasil, defensores da estabilidade e da obediência a normas internacionais universalmente pactuadas, será, no mínimo, desafiador navegar nessa “nova velha ordem internacional”, que renuncia aos elevados princípios consagrados no pós-guerra e funde características de eras já há muito sepultadas. O equilíbrio na condução das relações diplomáticas e a firmeza na defesa da soberania nacional são igualmente assets da política externa brasileira, que, tradicionalmente independente e autônoma, sobrevive aos testes do tempo.

De um ponto de vista brasileiro, será sempre preferível uma ordem plural, assentada em governança global estável e previsível, em que a cooperação, o multilateralismo e o Direito Internacional prevaleçam sobre suas alternativas. Na frase que imortalizou na Haia, Barbosa (1907) parece ter vislumbrado a terceira década do século XXI: "Vi todas as nações do mundo reunidas, e aprendi a não me envergonhar da minha. Medindo de perto os grandes e os fortes, achei-os menores e mais fracos do que a justiça e o direito".